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土地利用规划的核心是在用途管制制度基础上,对城市土地空间资源的规模、结构、布局和时序进行统筹和优化配置。当城市发展从空间扩张走向存量提升阶段,增量土地利用规划编制与管理方式已难以适应。因此,研究针对存量土地利用的规划问题,探索存量土地利用规划的内涵、特征、编制思路与政策机制,完善存量土地利用规划管理体系,很有必要。

上海在存量土地优化方面一直走在全国前列,中心城区“退二进三”、“三个集中”、“五量调控”土地新政和土地利用全生命周期管理体系等探索和创新,树立了存量土地资源盘活利用的典范。去年以来,上海已开始结合城市规划的编制,探索存量土地利用规划的编制工作。基于上海实践,探索存量土地利用规划管理体系和实施机制有一定借鉴意义。

存量土地利用规划的几个特征

存量土地利用规划是为了满足城市可持续发展需要,基于空间理性增长和更加重视土地资产属性的理念,在土地利用综合效益评价基础上,以土地更新整治为主要手段,有针对性、有计划地优化土地空间资源、合理安排城乡建设,最终实现城市功能和土地价值提升的一种精细化规划模式。存量土地利用规划大致呈现以下几个特征:

建设现状和权益关系复杂。传统的土地利用规划编制偏重新增土地空间布局,涉及存量空间盘活、优化的内容不多,对存量建设用地的优化利用、权属关系、实际使用人收益关注不够,城市开发建设中的农转用、土地征收过程中主要是与村集体协调,涉及的权利主体相对单一,利益关系相对简单。当城市经过增量发展、外延扩张的阶段后,由于土地开发建设时序不一和行政分割等原因,建设现状混杂,土地利用形态犬牙交错、破碎化。同时,存量土地权属多元、分散在各权利主体手中,各自发展意愿、利益诉求不同,存量规划面临着整合土地利用空间、协调区片再开发、权利主体利益平衡等挑战,建立一个统一协调的公共管理平台,统筹各类规划信息和不同管理部门的公共政策,引导政府、市场主体和公众共同参与的规划模式至关重要。

规划更加关注结构调整和布局优化。增量土地利用规划通常倾向于以经济发展预测和以人定地为基础,来判断建设用地规模供给和平衡各类用地规模,在预测的过程中往往采用较高的人口增长率和城市化水平,尽可能争取更多的建设用地指标和规划空间,满足城市发展的宏大目标和美好蓝图,而对发展过程中现状问题和可能存在的现实矛盾考虑不足,未能从规划源头上解决土地资源最佳利用、效益最大化问题。存量土地利用规划不再以人口预测作为土地资源配置的先决条件,在建设用地总规模和人均指标锁定的前提下,结合土地资源承载力和环境容量,着重通过土地利用结构的调整和空间布局的优化,来实现土地利用与人口结构、分布之间的“人地”匹配关系,促进产城融合发展。

规划方式趋向“补短板”。我国在经过城市化快速发展后,过去粗放的发展方式遗留了大量用途不合理、产出不高的土地,以及长期存在的城乡二元管理机制,带来了人居环境质量、公共服务和社会管理水平等方面较为明显的区域差异,往往形成人口高度集聚、产权不清、公共空间匮乏的局面,又或出现城市繁荣昌盛、农村落后萧条的巨大反差。存量规划并非简单的拆除重建,而是“补短板”式的精细化规划模式,以人的需求和人与自然和谐相处为导向,在“针灸”式的评估土地利用与经济、人口、产业、环境等关系后,因地制宜地“补短板”,不仅仅包括物质形态的住房、基础设施、公共设施建设,更为重要的是关乎民众精神和心灵需求的文化、生态要素的植入和落地。

更加注重规划政策机制。存量规划的管理对象主要是建成后土地功能再转换,规划实施主要解决存量土地再利用的运行机制、管理程序和审批方式等问题,现行规划实施管理制度与之不相适应。如存量工业用地规划转为其他用途,其环境风险评估、土壤污染治理和实施主体等如何设计,规划建设用地减量复垦的资金来源、新增耕地质量控制、实施路径等配套机制如何完善等。因此,统筹各项管理配套政策、协调各权利主体的利益关系、优化管理流程、创新政策机制对存量规划实施至关重要。

推进存量土地利用规划发展的关键内容

建立基于综合效益评价的土地现状调查方法。存量规划土地利用现状调查包括用地现状、开发潜力和权属,现状调查的主要难点是存量低效建设用地的判别、分类和调查,首先要明确低效建设用地的内涵和识别标准。2013年国土资源部颁发的《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》,规定城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地,不符合安全生产、环保要求和国家产业政策的用地,及布局散乱、设施落后,规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等可列入城镇低效用地,但对低效建设用地尚无清晰的界定和量化标准。笔者认为,低效建设用地是个相对的概念,并非固定的判别标准,与所处区域经济发展水平、资源环境条件等紧密相关,因此,通过土地经济、社会和生态效益综合评价的方法判别低效建设用地,再针对不同区位、不同资源禀赋、发展水平和区域功能定位确定区域低效建设用地标准,是较为科学且具有可行性的方法。

建立充分体现效率和生态的规划指标体系。城市土地是一个复杂巨大系统,各子系统的各要素在数量和质量上表现为数个指标体系。通常土地利用规划指标分为约束性和预期性两类,其中,约束性指标包括耕地、基本农田、城乡建设用地、新增建设占用耕地、补充耕地义务量等,预期性指标包括基础设施用地、城镇工矿用地、建设用地等,规划指标充分反映了土地资源对经济社会发展的支撑作用,但也存在以下几个问题:①更多强调了开发建设指标,较少涉及生态指标,对生态文明提升的引导性不强;②指标综合性强、结构层次清晰,缺乏规划过程的有效控制,难以适应存量规划的规划引领和管理要求;③对土地利用效益体现不充分,对城市内涵发展、精明增长的支撑作用有待增强。因此,作者在构建存量土地利用规划指标体系时(图1),在可持续发展理论的指导下确定了存量规划指标体系的系统结构,包括经济系统、资源系统、环境系统和社会系统等4个子系统,在这4个子系统中构成若干相应的指标集合;然后与土地利用结构优化、农用地精细化利用、建设用地集约高效利用、生态环境建设、城市更新整治等规划内容相耦合,构建成“总量-增量-效益”3个维度的规划指标体系,一是体现资源约束底线,重点考虑建设用地总规模、建设用地减量化规模等;二是体现生态优先、以人文本念,重点考虑林地规模、生态用地比例等指标;三是体现经济发展质量和人地关系,重点考虑建设用地地均gdp、工业用地占建设用地比重和人均建设用地规模等。

建立与土地类型和承载功能相适应的土地利用结构优化方法。土地利用结构是自然和人类社会经济活动共同作用、共同影响的结果,土地利用结构与城市发展阶段和功能定位息息相关。通过调查发现,我国特大型城市土地利用结构存在着一些共性问题:①工业用地比重偏高、集约化程度有待提高,如2014年上海市工业用地比重为27%,远高于纽约、伦敦、香港等国际大都市水平,单位建设用地增加值是深圳的65%;②公共设施、绿地等衡量宜居生活环境的用地不足,如上海2014年绿地比重仅为7%,与纽约市25.37%、东京都21.78%等同类城市相差甚远;③农村居住用地出现“人减地增”的现象,如2014年上海农业户籍人口占全市户籍人口10%左右,而农村宅基地占全市居住用地比例达40%;④对农用地内部结构优化关注程度不够、缺乏引导,建设用地利用与管理方法和机制较为完善,但农用地中除了耕地和基本农田执行严格的管控制度外,其他类型农用地基本上是任其自由发展。

目前,借助规划平台,降低生产用地、扩大生态用地、优化生活用地已成为“三生”用地结构调整的基本策略。各类土地利用结构预测和规划引导,应结合各类型土地特征、承载功能及与经济社会发展的相关性,在定性分析和数理模拟方法的比较基础上,选用适合的方法进行预测,主要方法包括同类城市对标法、多情景模拟法、底线约束法、标准法等:①同类城市对标法,选取城市性质、人口规模、经济总量和区域面积等4个因素相似的城市作为对标城市,将研究城市与对标城市的土地利用结构进行科学比照,从而得出符合同类城市发展趋势和基本情况的适宜用地规模,如上海作为一个国际大都市,其人均绿地面积、工业用地比例等指标,宜选择亚洲的东京、首尔、北京等城市进行对标;②多情景模拟法,在假定未来不同的发展条件和趋势下,得到多种可能的发展结果,此种方法较适用于农用地结构研究。特大型城市农产品自给能力往往较低,主要依托其他区域的调入来解决农产品需求问题,一般设置人口规模和自给率两种情景;③底线约束法,在满足最低底线情况下所需要的用地规模,畜禽饲养和养殖水面等类型用地较宜采用此种方法。区域内畜禽饲养产品应强化需求底线、保障基本供应安全,以应急城市突发重大疫情、自然灾害和市场剧烈波动等情况,满足一定自给率的最低用地规模作为其适宜规模;④标准值法,运用相关标准来研究用地结构,设施农用地规模预测宜采用此方法。

建立基于宏观尺度和中观尺度分层次的空间管制体系。存量土地利用规划空间管制体系主要包括宏观尺度的结构空间和中观尺度的功能分区两个层次,不同层次空间管制目标和方式应有所区别:①结构空间的核心思想是守住城市生态和农业资源,限制城市无序蔓延,通过科学确定基本农田控制线、生态保护红线和城市扩展边界,重构土地利用空间格局,在此基础上,形成允许建设区、有条件建设区、限建区和禁建区的空间管制分区,其目的是为区域重大建设项目和土地利用活动提供空间布局引导,为城市重要生态区和农业生产区保驾护航。②功能分区是从土地利用主导功能、空间区划和差异化管控等角度进行分区,分区类型要结合区域自然地理条件、资源禀赋、区位条件、经济社会发展状况和城市功能定位,例如:上海地区土地利用功能分区建议分为城镇建设区、基本农田集中区、林地建设引导区、农林复合利用区和生态安全控制区等类型。针对存量土地利用规划特征,土地利用功能分区更为关注城市更新整治的内容,城市建成区聚焦城市更新,也就是在土地低效利用或城市功能衰退区域,强化土地利用挖潜、改造和功能置换,对开发强度和土地用途进行合理的引导和控制;非城市化地区重点聚焦土地整治,结合空间聚落、土地用途、生产方式、产业结构等因素的差异,强化土地整治重点区域的空间识别和划示,存量建设用地的保留和减量的规划引导和管控政策。

建立基于全过程、众角色、多平台的公众参与路径。土地利用规划中的公众参与制度是以优化区域土地利用的合理配置、维护各个利益主体的既得利益、实现城市土地合理利用、公众普遍接受、并可以维护城市可持续发展的有效制度。存量规划涉及公众利益较多,在规划过程中统筹各方利益、引导广泛的公众参与,将规划编制由封闭走向开放、由政府主导转向政府与公众互动,引导政府、市场和社会在其权利义务范围内参与规划编制尤为重要。完善公众参与的路径有:①公众参与过程由主要环节参与向全过程参与转变,从前期准备到规划方案、规划成果编制,再到规划实施、政策制定等阶段,将参与的“触角”延伸至规划编制内容和实施当中。②参与角色由政府和专家主导向众角色参与转变,采取多种方式和手段吸引更多的民众参与规划,引导非赢利机构、企业、社区等非政府组织和个体公众的参与,充分听取市民的意见,了解公众多元化的土地利用需求,特别是涉及住房、生态、公共服务等用地配置的意见。③丰富规划参与方式,充分利用平面媒体、网络媒体等平台进行规划编制信息沟通和成果展示,同时,畅通渠道、提高公众参与的积极性,通过规划进社区、规划座谈会、电话热线咨询等方式收集意见,实现主动的“公众参与”。

存量土地利用规划实施机制探索

完善土地利用年度计划指标和执行考核体系。我国土地利用年度计划管理重数量指标控制、轻执行管理和效益考核,偏重新增建设用地的规模分配和新增耕地的数量管理,对计划执行之于土地利用的影响及其产生的经济、社会和生态综合效益重视不够,缺乏年度计划执行考量、反馈机制和调节手段,计划的编制和分配往往以经验判断为主,计划执行结果与计划编制、下达的关系不明晰,计划编制的科学性和前瞻性有待提高。完善的土地利用计划管理体系应包括合理的计划指标和计划执行考核,应从重视增量向增量和存量并重发展,从强调规模控制向规模和效益并重发展,强化对土地利用结构、绩效水平和质量等级等特征的硬约束功能。完善土地利用年度计划指标体系,将建设用地减量化计划、存量建设用地盘活再利用计划纳入土地利用年度计划指标体系,从时间尺度对土地利用行为进行微观调控和约束。计划执行结果是下一年计划指标分配的基础和主要依据,在对土地利用活动所产生的大量反馈信息进行有效处理和定量分析的基础上,包括经济发展水平、耕地保护情况、建设用地减量化完成情况、土地利用绩效、生态建设等(图2),运用综合评价的方法,对相应指标标准化处理后的分值加权平均,计算得到土地利用计划执行综合分值,以便于在全市范围内统一衡量、比较。建立计划考核结果与指标竞争分配相挂钩的机制,土地利用年度计划完成情况明显低于全市平均水平的,则相应减少下一年度新增建设用地年度计划指标。

建立规划“监测-评估-动态维护”的管理机制。规划的生命力在于执行和实施,土地利用规划本身具有“管控”属性特征,存量土地利用规划在继承增量规划前瞻性和引领性特点的同时,应建立规划监测、定期评估和动态维护的管理机制。规划定期评估是对规划执行情况进行定期检查和反思,为相关政策制定和规划调整提供决策支撑。具体为:①规划实施程度评估,包括土地利用战略目标的支撑度、主要调控指标完成度、与经济社会发展的适应度、土地利用结构调整系数、建设区的集聚度等;②规划管控机制评估,是针对行业主管部门制定的规划实施与管理机制的合理性、有效性进行评价;③规划实施环境评估,是对相关政策、法律法规等外部环境对规划实施的影响进行分析。当规划评估结果为“出现异常”和“重大事件”时,则启动规划修订程序;当规划评估结果为“预期性内容变化”时,则通过编制专项规划或建设项目实施方案的方式来深化细化规划。

建立多部门协作机制,处理好政府与市场的角色关系。一是把握存量土地利用规划开放型特点,强化多部门协作。存量土地利用规划目标的实现不是国土部门单独能够完成的,需要依赖各行业、各行政主体的协作,尊重行业规划,发挥各专业系统对规划的支撑作用;同时从现状摸底调查到发展诉求调研、规划方案编制,再到政策制度设计和规划实施等,都应由相关管理部门和实施主体组成联合团队,强化各部门的职能分工,共同参与、综合平衡、共同决策。二是正确处理好政府和市场的相互关系,厘清政府和市场在规划编制与实施中的职责,强化政府在规划编制、审批和政策制定上的主导作用,在生态建设、土地资源保护、公共资源配置等领域应由政府完成,优先保障基础设施、公建配套、公共空间等的安排和建设。存量土地再利用的核心是实现高效益功能配置,随着市场和城市建设投资主体多元化的发展,市场应在存量资源调整中起决定性作用,应在坚持规划底线的基础上,建立一个由政府、产权人、市场等各方共同参与的规划平台,让各利益主在规划平台上都有发言权,鼓励由市场主体直接参与存量建设用地盘活利用,畅通市场机制对存量土地利用的推动作用。

加强规划配套政策研究。存量土地利用规划实施的最大难点是设计一套相对成熟的政策制度,确保利益分配的均衡,存量土地利用规划的经济可行性、社会稳定性和政策支撑力等都是存量规划必须要考量的因素,包括土地、财税、融资、环保等在内的一系列政策将成为规划实施研究的重点内容。以土地政策为例,主要探索:①明晰土地产权,做好土地确权登记特别是农村建设用地,理顺土地管理机制。②鼓励土地复合利用,统筹地上、地下一体化、平面混合开发利用,适度提高土地开发强度,促进土地利用更为弹性、多样化和多功能效应发挥。③建设用地减量化利益平衡,在减量的区域探索财政转移支付、土地出让收益反哺、部分经营性物业自持等利益平衡途径,为建设用地减量化乡镇和集体经济组织建立长效稳定的收益机制。④土地分割转让政策,允许局部闲置土地进行分割处理,由政府协商收回并予以适度经济补偿或直接转让其他土地使用人。⑤存量土地补地价,如允许闲置或低效使用的工业用地在符合规划用途的前提下,调整为规划确定的用途,并参照规划确定的容积率等条件,补充缴纳土地价款。

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