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行业新闻

  今年的测绘法宣传日有其特殊的意义。4月27日,习近平主席签署第六十七号主席令,新修订的《中华人民共和国测绘法》自今年7月1日起施行。这是继2015年7月1日习近平总书记给国测一大队老队员老党员回信之后,我国测绘地理信息发展史上具有里程碑意义的又一件大事。绳墨诚陈,规矩诚设。我们欣喜地看到,在《测绘法》创制、发展大道上,集中体现了我们深爱的作为经济建设、国防建设和社会发展基础性的测绘地理信息事业的成长、壮大及其工作者的智慧、责任和担当。 ------------施建石

  回眸:测绘法之由来

  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。”作为测绘地理信息工作基本法《测绘法》,历经1992年产生、2002年首次修订、2017年再次修订,已经成为测绘地理信息主管部门的“立局之本、事业之基”。

  测绘法产生。《测绘法》创制起步于国家改革开放初期,以1982年新宪法颁布为契机,在人民主权原则、国家法治原则、公权力制约原则被重视后,顺应时代发展而产生。改革开放以后,国家重视法制建设,为加强对测绘工作管理,1984年7月成立《测绘法》起草领导小组,10月向国务院呈报《关于〈测绘法〉起草工作的报告》。1986年4月起草《测绘法(草案)》,后经八次会议审议、五易其稿。1987年11月向国务院上报《测绘法(草案)》送审稿。1992年8月经由国务院第110次常务会议通过,当年12月28日,第七届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《测绘法》,时任国家主席杨尚昆签署第六十六号主席令予以公布,于1993年7月1日起正式施行。在当时,《测绘法》是我国发布的为数不多的专业法之一。这部法典出台解决了测绘工作中的六大问题:用法律的形式确定了全国统一的测绘基准,基础测绘于1997年起正式纳入国民经济和社会发展年度计划,大力推动了测绘科学技术的快速发展,为测绘成果质量管理、资质管理、地图管理、保密管理提供了法律基础,授权制定测绘市场管理制度保证了市场管理规范化,为地方立法提供法律依据。

  测绘法首次修订。法古则后于时,脩今则塞于势。法需要不断修订完善,不修法就会落后于时代,不修法就会局限于现状阻碍发展。随着测绘服务面不断拓展,测绘基础性地位提升,测绘工作跟不上需求,滞后于国民经济建设和社会发展需求的问题凸现,没有明确规定基础测绘在国民经济和社会发展中地位和财政投入机制,测绘市场管理制度不完善,没有国际上通行的注册测量师制度等。2002年8月29日,第九届全国人大常委会第二十九次会议通过《测绘法》修订案,时任国家主席江泽民签署第七十五号主席令颁布实施。2004年原国家测绘局将每年的8月29日确定为“全国测绘法宣传日”,这也是“8·29”测绘法宣传日的由来。时任全国人大常委会委员长李鹏指出:测绘工作是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作,关系到经济建设、国防建设、科学研究、文化教育和人民生活。测绘工作地位从此确立。与此同时,《测绘成果管理条例》《地图编制出版管理条例》《测量标志保护条例》等一批行政法规相继出台,地方性法规创制也取得重大进展,形成以《测绘法》为核心,以行政法规、地方性法规、规章相配套的测绘法律法规体系,我国测绘法制建设迈上良性发展轨道。

  测绘法再次修订。经济社会快速发展,测绘科技水平不断提升,社会需求日益增长,对地理信息应用和管理提出新需求,《测绘法》部分规定已经不能适应新形势需要:测绘成果开发应用不够,缺乏有效共享机制;卫星导航定位基准站安全隐患突出;地理信息安全风险增大,泄密事件频发;行政审批改革事项需修法确认等等。2015年4月国土资源部、国家测绘地信局起草《测绘法修正案草案(送审稿)》,报请国务院审议。国务院法制办广泛征求意见,进行实地调研,召开专家论证会,反复研究修改,形成修订草案经国务院第143次常务会议讨论通过。2017年4月27日,第十二届全国人大常委会第二十七次会议通过新修订的《测绘法》,习近平主席签署第六十七号主席令予以公布,自2017年7月1日起施行。

  新修订的《测绘法》是十八届三中、四中、五中、六中全会精神的深入贯彻,是法治政府建设在测绘地理信息行业的具体实践。新修订的《测绘法》在首次修订增加一章的基础上,又增加一章,即第八章“监督管理”,条目由1992年的三十四条增加到六十八条,字数比2002年多2122字,比1992年多5041字,而且更加注重了“放管服”改革的顶层设计。一放:取消采用国际坐标系统审批和基础测绘规划备案,下放拆迁永久性测量标志审批层级由国务院或者省级测绘地理信息主管部门修改为省级测绘地理信息主管部门,优化了审批流程、减少了审批层级。二管:建立健全随机抽查机制,加强测绘地理信息事中事后监管,促进测绘单位诚信自律,避免检查任性、执法扰民、选择执法等问题。三服:建立地理信息公共服务平台,整合分散的数据,推动信息互联互通,加快数据融合,及时做好基础地理信息数据获取、处理和更新,促进地理信息共享和应用。

  盘 点:测绘法之调整

  美国学者博登海默在谈到人们对秩序的需求时说:如果没有秩序,我们就会生活在一个疯狂混乱的世界里。人类试图过一种理智的、有意义和有目的的生活的所有努力,在一个混乱不堪的世界里都会遭阻受挫。法的价值主要体现是对社会关系的调整,它有目的地确定或引导人们的行为,使整个社会形成秩序。新修订的《测绘法》在社会关系调整中呈现出五大特征。

  特征一,测绘法对各级政府的调整,体现为“发展”。《测绘法》第三条开宗明义“各级人民政府应当加强测绘工作的领导”,“领导”即管控、导向、衡力、愿景,也就是发展。各级人民政府在测绘地理信息工作中的责任是发展测绘地理信息事业。宏观上,要让测绘地理信息工作在加强和改善宏观调控、促进区域协调发展、构建资源节约型和环境友好型社会、建设创新型国家四个方面发挥出重要作用;微观上,要保证测绘地理信息工作成为经济社会活动的重要基础、成为全面提高信息化水平的重要条件、成为加快转变经济发展方式的重要支撑、成为战略性新兴产业的重要内容、成为维护国家安全利益的重要保障。

  特征二,测绘法对各级测绘地理信息主管部门的调整,体现为“服务”。《测绘法》从第二章至第七章,用六章来明确各级测绘地理信息主管部门工作职责——管服并立,服务尤重。在加强测绘基准和测绘系统审批核准的同时,要强化对测绘基准设立采用、测绘系统建立、卫星导航定位基准服务系统建立,提供科学的标准、规范的程序、统筹的基准信息服务;在加强基础测绘分级管理的同时,要强化对基础测绘规划、预算、实施、成果更新提供统筹、协调、组织、共享的服务;在加强界线和其他测绘管理的同时,要强化对不动产测绘及时变更、应急测绘及时保障、地理国情动态监测的服务;在加强资质资格准入管理的同时,要强化准入审查便捷、市场规则建立、提供职业人员技能培训的服务;在加强测绘成果管理的同时,要强化便捷成果汇交、提供公共应用、指导成果保密的服务;在加强测量标志管理的同时,要强化保护标志宣传、关爱护标人员、协调标志迁建的服务。

  特征三,测绘法对社会大众的调整,体现为“认知”。大众认知《测绘法》,必须在《测绘法》规范下形成对国家版图认同、测绘文化弘扬和测绘道德塑造。在国家版图认同上,大众需要有测绘关系国家主权和测绘关系国家安全的认识,自小学起就应树立国家版图意识的认知;在测绘文化弘扬上,大众应认知测绘地理信息工作是严谨的、高科技的工作,测绘地理信息人是艰苦奋斗、无私奉献的群体;在测绘道德塑造上,《测绘法》给予大众举证违法行为、保护个人信息、个人诚实守信的认知。

  特征四,测绘法对测绘地理信息生产企业的调整,体现为“责任”。这个责任是用维度描述的,贯穿资质准入、投标招标、生产作业、成果质量、保密贮存全过程。束之以文,成之以礼。有序、有形、有效、更有追溯。资质准入上,为生产者履行责任束以人员、装备、技能、场所等规定;投标招标上,为生产者履行责任束以价格、信誉、业绩、履约、工期等规定;生产作业上,为生产者履行责任束以设计审核、执行标准、工序生产、项目负责、过程检查等规定;成果质量上,为生产者履行责任束以仪器检校、过程监理、限定分包、注册测绘师执业等规定;保密贮存上,为生产者履行责任束以依法汇交、解密使用、安全防控、依法提供等规定。

  特征五,测绘法对测绘地理信息职业人员的调整,体现为“自律”。韩愈《寄卢仝》一诗中说“惟用法律自绳己”,古人尚且如此,今人更应责无旁贷。《测绘法》对测绘职业人的绳己,一方面绳己于职业者:基于测绘地理信息工作高科技的属性,提出了对测绘地理信息从业人员的要求,将注册测绘师列入专业技术人员职业资格准入类,大地测量员、摄影测量员、地图绘制员、不动产测绘员、工程测量员列入技能人员职业资格水平评价类;另一方面绳己于监管者:主管部门工作人员利用职务之便发生受贿、玩忽职守等行为将获得行政罚或刑事罚,行政罚从警告到开除,刑事罚从罚金到限制人身自由。

  展 望:测绘法之行进

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”回顾来时的路,是为更好地找准、把握、坚定前行的方向。

  新修订的《测绘法》实施尚不足两个月,未来有相当长的道路要走。美国社会法学代表人卡多佐说:法律就像旅行一样,必须为明天做准备,必须具有成长的原则。这也是江苏测绘地理信息法治创制、普及、执行、监督的不变考量。

  创制要更加注重反思性。《甘肃祁连山国家级自然保护管理条例》创制发生与上位法冲突、审核走过场、立法跨度20年现象,反映出创制在强调民主、科学、程序原则的同时,更应当重视创制反思性。《江苏省测绘条例》正在经历修订过程,在如何规避条例修订后于时、塞于势问题时,要建立反思性机制,进行反思性实践。在社会反思机制上,回应江苏国民经济与社会发展,解决社会对测绘地理信息的需求;在哲学反思选择上,回应人对向善能力的怀疑,引导人形成国家版图主权观念、测绘成果保密观念;在历史反思结果上,回应外来法规条文简单移植的追问,形成江苏地方性法规的独创性和渐进性。

  普及要更加注重方向性。法立于上而成于下。《测绘法》成于下应做好普及,普及要有针对性,在确立普及规划、计划、内容的同时,更应当选择好普法对象。对测绘规划设计者,依法普及“壮大地信产业”信念,让规划有大格局、大视野、大愿景,转被动式生产服务为主动式创新发展;对测绘项目生产者,依法普及“生产优质成果”观念,让生产有过程监督、检查、责任追溯,转甲方认可质量为乙方终身负责质量;对测绘管理工作者,依法普及“公正高效便民”观念,让管理有定制的考评制度,转后制式裁判为前制式导引;对测绘成果使用者,依法普及“测绘成果保密”观念,让复制、传输、销毁等保密过程有跟踪,转保密检查为制度约束。

  执行要更加注重公正性。执行法比制度法更重要,培根说:一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈,因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的裁判则把水源败坏了。江苏测绘地理信息法规执行受到执行人员客观上能力不足畏难执法、主观上不愿执法息事宁人的影响,执法效率低下。要建立执行分工负责制度,每一个案件都要明确负责人、调查人,明确执行时间周期;要建立执法奖惩制度,有功必奖,有过必罚;要建立执法过错追究制度,消弭办案人人负责模式造成人人无责的实际结果;要建立自由裁量制度,严格按照法律条文进行有限的处罚种类、处罚幅度上的裁量,努力让公平正义温暖人们的心田。

  监督要更加注重创新性。《测绘法》一个章节专门写“监督管理”。这在专业法立法中是鲜见的。追溯监督、信用监督、随机检查是《测绘法》明文的主要监督方式。监督需要创新,在监督主体上,建立省市县联动监督管理体系,发挥市县测绘地理信息主管部门的积极性和创造力;在监督范围上,跳出行业内监督管理思维圈,将测绘地理信息上下游生产链、游离在外的地理信息生产企业纳入监督范围;在监督侧重上,将投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法违规记录等情况的市场主体作为重点;在监督方式上,要开发、用好信息化监管平台,做到“秀才不出门便知天下事”,用好监督检查结果,向社会公布。(来源:新华日报)

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